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【观点】王东宾:法国农地金融的模式、经验与启示

2018-12-07 11:20:06王东宾

编者按:

 

本期推送王东宾博士关于法国农地市场和农地金融及对我国启示的研究。法国农业历来以小农经济著称,法国土地土地治理和乡村建设组织(SAFER)在法国农地市场中占有最重要的地位。SAFER相当于农地交易的中枢,土地得以适度集中并进行合理规划、布局,从而既可以防止反公地悲剧(因产权细分导致的资源利用不足),又可以保证再流转交易的土地能够以合理的价格进入合格的土地经营者手中。在作者看来,法国农地开发体系的典型内涵特征是农地两级开发体制。而法国的农地金融体系也基于这样的制度基础,从而让政策性金融和商业性金融能够在其中各得其所,形成农地制度与农地金融之间的良性互动。

 

他山之石,可以攻玉。法国经验对我国的农地制度与农地金融十分具有借鉴意义。一方面,截至2017年底,全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩,流转面积占家庭承包经营耕地面积的37%。促进适度规模经营的有序流转是以“三权分置”为核心的农地制度改革的重要政策目标。另一方面,农地制度改革仍处于为期两年的试点探索阶段(20181231日到期),在取得初步经验的同时,仍然面临着诸多障碍和困难。值得注意的是,今年5月份,山东省土地开发集团有限公司正式更名为“山东省土地发展集团”,并设立对应投资、地产、土地综合整治及矿山修复、乡村振兴、康养文旅等业务板块的5家投资子公司,有望在农村土地的开发中做出更多积极探索。同时,山东也是供销社农村土地托管模式创新的发源地。对比结合法国经验,观照我国的改革实践,会给我们带来更多的思考和启示。本期公号特此推送本文以抛砖引玉。

 

法国农业历来以小农经济著称,其农业现代化与农村金融经验值得我国借鉴。其中,农地金融就是重要的方面。农地金融要服务于农地制度的改革目标诉求,在法国农业现代化进程中,农地制度改革的基本目标有两个:一是防止因小农经济而产生土地碎片化,二是防止资本投机导致的价格泡沫及非农利用,即要实现农地利用的效率与公平双重目标。农地金融既是政府进行土地整治和市场调节的政策工具,也是培养家庭农场、促进适度规模经营的基本手段。这些改革目标和政策诉求与我国当前的农地制度改革及农地金融创新颇有相通之处。总体而言,法国农地金融体系可以由两大部分构成:乡村地产整治机构和农业信贷体系,后者以信用合作性质的法国农业信贷银行为典型代表。

 

 

01

 

土地治理和乡村建设组织

 

法国土地治理和乡村建设组织(SAFER)成立于20世纪60年代,是《土地方向法》的直接产物,是政府实施农地管制制度的重要政策工具。SAFER是由法国28个土地管理和农业设施机构组成的一家非营利机构,拥有政府授权的优先购买权等特殊权利,代表政府实施农业用地的优化布局与效率配置。经营由董事会负责,主要股东包括农业银行、地方农业局投资公司、地方政府相关机构、专业性农业协会等。设立SAFER的主要目标是购买农业用地,限制农地市场投机,重新组织土地规划与划分、根据实际调整最优农场规模、为新农民提供土地和农机设备等。SAFER的特殊权利集中在土地交易中基于正当理由的优先购买权和农地用途转换的决定权。根据法律规定,代理律师在进行土地交易前必须通知SAFER,告知土地的地点、类型、买卖双方的姓名和价格,而且买卖合同签订后的2个月内,SAFER有权宣布合同无效。

 

按照制度设计,SAFER的职能定位主要包括五个方面:一是管理职能。包括管理土地交易、促进土地和农业的平衡及可持续发展、环境保护。二是土地交易职能,包括优先购买权交易和普通交易两种。优先购买权的实施主要发生于SAFER认为土地交易价格远高于正常市场价格,或者认为该交易不能对土地有最好、最高效的利用时。但优先购买权的动议需要在农业部和财政部的地方代表处备案,二者之一否决即宣告该动议失败。所以,SAFER行使优先购买权一般非常谨慎,以保证较高的成功率,而主要的交易行为则是通过市场普通交易或友好协商来完成。三是中介职能。法国土地制度结构复杂、手续繁多,SAFER接受农户的土地托管,作为专业化中介机构为交易双方提供服务。而且,所有的农地交易信息都必须通知SAFER,因而它也掌握了土地市场的完善信息,事实上成为土地交易信息的数据库,可以更快、更好地发现最优价格、最优利用。四是农业教育职能。法国的农民是一种职业,需要经过培训获得有关资格证书,才能获取财政补贴扶持,SAFER对新农民专业农业知识培训。同时,在培训的过程中,SAFER也掌握了相关信息,为后续的安置土地交易、金融信贷支持等打下基础。五是土地开发整理。SAFER积累了大量土地交易信息和规划信息,可以预见土地征用和农场转移,因而可以帮助地方政府更好规划布局土地开发事务。  

 

表面看来,SAFER的职能集中于土地交易领域,但笔者认为SAFER是理解法国农地金融体系的基础。SAFER的存在,不仅有效遏制了农地的投机性投资和非农化倾向,而且它掌握了全部土地供求信息,有利于实现土地供给双方的最优匹配。同时还通过土地整治开发,提高了农地和家庭农场的生产率和最优规模,进一步提高农业经营体系的生产率,并且可以通过其特许权利进行环境保护、发展生态农业等,这为一般性银行业机构开展农地金融创新提供了稳定基石。

 

02

 

法国农业信贷银行

 

法国农业信贷银行是农村金融和农地金融的主要实施者,建立于1880年初,以农业互助和融资为宗旨,是一家信用互助性质的集团性银行,为法国第一大银行,占有法国农业信贷市场份额的85%2009年时,法国农业信贷银拥有2500个基层银行,39个地区银行,这39家地区银行也是法国农业信贷股份有限公司(集团的机构)的多数股东,后者于2002年在巴黎交易所上市。此外,法国农业信贷银与格莱珉乡村银行合作成立了格莱珉—农业信贷基金,专门为全世界的小额贷款提供支持和帮助。

 

法国农业信贷银行的立行宗旨是促进农业生产现代化、农村电气化和生活现代化,并且为农民提供稳定、长期的信贷资源,向农村提供长期融资。其中,包括为农民提供购买土地的信贷支持,并投入现代化的设备,帮助新农民安身立命。

 

从中可以看出,农地金融是法国农业信贷银行的重要业务。在提供农地金融服务时,有几项重要的经营条件。第一,是否是自己经营,这是一个重要的条件。因为,在法国的体系中,商业银行的农地金融主要用于支持家庭农场。第二,家庭经营能力是否能够满足欧盟和法国的农业标准和生产率指标。贷款农户的经营能力和技术能力非常重要,为帮助客户达到这样的要求,农业信贷银行除了提供购买土地贷款外,尤为重视农业教育和培训。

 

为了帮助家庭农场提高经营水平,尤其是个性化种植水平,法国农业信贷银行为当地农民提供了大量农业教育和培训。对于新农业劳动者,在为其提供购买土地的信贷资本前,还会提供涵盖技术、管理、经营、职业等全方位的服务。而且,地方银行和基层信用社也把农业教育作为自身的社会责任,在早期的合作社章程中,专门规定享受信用社贷款的农民必须保证让自己的孩子能够接受教育。此外,农业信贷银行积极参与农产品供销、加工等环节,帮助农民掌握农产品产业链的知识和信息,从而增强农民的风险防控能力。

 

03

 

我国农地金融的现状

 

我国的农地金融创新在20世纪80年代即在贵州、浙江等地出现,并一直处于地方自主探索阶段。自2016年起,经过全国人大常委会法律授权和中央有关部门部署,农地金融进入国家试点阶段,在232个、59个、15个县(市、区)分别开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权和农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点。试点经过延期一年后,将于20181231日到期。

 

总体来看,经过两年多的试点,各地取得了一些新经验,然而在关键性问题上仍有待破解。主要是:第一,流动性问题。变现处置的制度、市场、社会等方面的制约因素,导致农地流动性很差,不利于金融机构对抵押权的充分认可。第二,信贷对象问题。目前,农地金融主要投向经营流转土地的大户、合作社、农业企业等,难以惠及普通农户。第三,期限问题。大多为一年期流动资金贷款,不能满足农业中长期投资需求。对此,可以从法国农地金融的经验中寻求可资借鉴的理念与思路。

 

05

 

经验与启示

 

若把土地治理和乡村建设组织(SAFER)和法国农业信贷银行结合起来,进一步观察法国的农地金融体系,就会得到更全貌的图景和更全面的理解,也将给我国的农地金融创新带来更多启示。

 

构建支持两级开发的农地金融体系。法国农地开发体系的典型特征是两级开发体制。SAFER进行一级土地开发,完成土地整理和优化后,提供给家庭农场进行经营,即二级开发。与此相对应,农地金融也分为两级体系:在SAFER一级,更多的是开发性金融、政策性金融,政府提供重要的优先权许可,使其能够凝聚优质资源,实现农地的中长期规划;银行机构一级,如法国农业信贷银行,更多的是向农户提供购买土地的贷款、以及基于土地抵押等的融资。并且,二者既互相分离,又互相配合,实现农地金融的多层次、多元化。SAFER成为重要的基础平台,掌握全部农地交易基础信息,并进行土地资源的有效配置,而银行机构则在此基础上依托自身业务专长开发相应的农地金融产品。 近期我国出台的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中提出,探索县级土地储备公司参与农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押试点工作。这种参与机制可充分借鉴SAFER的经验,与当前的试点有机融合,而不是简单地参与到信贷投放或政策增信中。具体而言,县级土地储备公司发挥自身职能定位优势,结合地方乡村振兴规划,整合农村土地改良、整理、规划等政策资源,逐步建立农地收储与一级开发机制,支持农村土地有序流转、适度规模经营,并探索建立农地流转数据库。在此基础上,探索支持符合农地流转和利用政策的金融创新,从而增强农地金融对于土地有序流转和适度规模经营的引导力。

 

农地金融要与农地制度之间良性互动。法国的土地制度目标旨在以家庭农场为主体的农业现代化,因而农地金融的服务对象也以农民和家庭农场为主要服务对象。这对于我国具有启发意义,小农户在我国的农业现代化进程中将长期存在,在进行农地金融创新,必须与普惠金融的发展相结合,创新小农户和家庭农场的金融产品和服务方式,而不是当前盛行的“垒大户”“企业化”等信贷投向。在法国的农地金融中,是将支持农户家庭经营作为农业现代化的实现路径而予以支持的,这有助于启发我们在发展农地金融中,更好地思考和探索今年中央一号文件提出“小农户与现代农业有机衔接”的金融支持路径。具体而言,农地金融要从土地整治入手,在土地和信贷两方面对普通农户提供支持,发展赋能金融和普惠金融,解决小农户有机衔接现代农业的基础要素问题。            

 

农业教育十分重要。从法国的经验来看,SAFER和法国农业信贷银行等农地金融有关组织和机构,均高度重视农业教育,注重对于农民尤其是新农民的农业技术、运营和管理能力的培育,而不是简单将培育作为政府或社会其他机构的责任置身事外。以金融端介入农业教育培训,不仅是一种社会责任,而且在教育培训的过程中,本身就是金融深度契入农业产业、克服信息不对称、控制风险的一种有效手段。我国的新型职业农民培训多从技能入手,与生产实践结合度不够。而法国的农地金融体系中,SAFER和银行机构均高度重视农业教育,使之与土地和生产密切结合,同时也锁定了信贷的用途风险。因而,我国在开展农地金融创新时,应考虑为金融机构提供必要的财政补贴,把金融信贷与农民培训相结合,长期来看,这也将促使农村金融与现代农业发展深度融合。   

 

更加注重中长期贷款。与法国农地金融特别注重中长期贷款相比,我国的农村金融服务大多还是以一年期贷款为主要期限,无法满足农户参与现代农业设施和设备的融资需求,从而在农村金融领域产生严重的期限存配问题。法国农地金融的经验告诉我们,与土地直接关联的农地金融应着眼长远,其目标并不仅仅在于满足农业生产单季的周期性短期贷款需求,更要注重开发与农业投资的长周期特性相匹配的贷款产品与服务方式。

 

备注:本文关于SAFER的信息主要来自:武剑. 农地市场流转管理机制的构建——以法国土地治理和乡村建设组织为鉴.《安徽农业科学》2009.11