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【实录】白澄宇:农村合作金融创新需要孵化器和保鲜箱

2020-07-20 13:45:54白澄宇 区域金融工程研究中心



在全球,普惠金融体系至少有三类金融机构构成:一类是政策性金融,是政府开办的金融机构。第二类是商业性金融,是以营利为目的的,为股东赚取最大利润的机构。还有一类就是合作性或者互助性的金融,这一类是带有社会主义基因的,是不以营利为目的,以为会员服务为目的的一种经济组织。在中国,政策性金融和商业金融在制度和法律层面都有非常明确的保障。但是在互助合作金融领域,目前还缺少制度和法律的保障体系。因此在实践当中,虽然有几万个所谓的民间的以互助或者是合作金融为由开展的试点,但是都不成气候,而且存在很多问题。

就农信社而言,我认为农信社要返回初心很难,因为农信社初心是要建立合作制的金融组织,现在重返合作金融机构基本上是不可能的,那么只能是按照商业性金融机构的原则,也就是按照巴塞尔协议的基本原则,来进行规范化的发展。那么我觉得农信社的发展有两个选择,一个是通过兼并做大做强,还有一个就是借鉴德国的合作银行和城市银行,成立小银行联合体,共享后台的管理系统,共享品牌,通过建立风险基金共担风险等等方式,联合起来做大做强,否则很难在农村长期生存。

我结合我们与联合国开发署在四川仪陇县开展的试点项目,给大家分享一下我们培育农村合作金融机构的一些做法。联合国开发计划署在历史上曾经一直在探讨中国农村金融创新。我们是在九十年代初开始借鉴了当时中央认可的孟加拉乡村银行的小额信贷的模式,在全国17个省48个县开展了扶贫小额信贷试点,后来得到了央行的认可,并且在试点基础上推出了中国小额贷款公司的一系列政策。仪陇县就是当时我们比较成功的一个试点。在1995年到2005年期间,我们在仪陇建立了一个农村扶贫小型的机构。2014年以后我们又在仪陇开展了一个以农村合作金融为核心的金融创新试点。2018年以后,在合作金融基础上,我们又开展三位一体的农民合作社的孵化培育。第一阶段我们开展的孟加拉模式小额信贷,虽然取得了较好成效,但是也面临了一些问题:第一是公益小贷组织没有法律地位,缺少资金来源,缺少管理人才。第二是孟加拉乡村银行的管理模式,随着中国的农村经济社会发生的变化,已经不再有效,风险管理的那套方法已经失灵了。小组中心会一旦不能坚持召开,小组联保模式就难以发挥作用。为了解决小额信贷机构商业可持续的问题,我们计划按照当时人民银行、银监会提出的小额贷款公司的试点政策,希望把48个小额信贷县的小贷机构改制成为小贷公司。但是在这过程中,我们就遭遇了挫折,主要是商业投资机构经过测算,认为扶贫小贷是在农村真正为小客户提供金融服务的金融组织,风险高,收益低,无法实现商业回报。我们因此认识到,商业投资和商业金融很难有效开展针对贫困地区和小农的小额信贷服务。这是商业金融机构以盈利为目标,追求利润最大化的本质决定的。2007年银监会开始颁发资金互助的牌照,合作金融的恢复和发展提上了正式议程。此后中央一号文件也连续提出发展和规范资金互助业务。这就为仪陇的资金互助试点提供了政策依据和方向。于是我们在仪陇县扶贫办的村级资金互助社的基础上,做了一些创新发展。

原来扶贫办开展的资金互助试点存在一些问题。第一个是不允许分红,因此农民没有积极性参与。第二个是外部没有专业的管理资金互助社的机构和管理人员,结果出现了很多管理的问题。从总体来讲,当时国内资金互助存在无法律依据,无统一监管,无行业标准,类似现在正在被清理的P2P。再者就是定位混乱,业务混乱,管理混乱,一放就乱,一管就死,不断出现风险事件。怎么办?我们发现当时的一个关键问题,是在政策落地过程中,基层缺少有效的资金互助的监督管理体系,存在制度和组织上的空缺。针对这样一个问题,我们设计了资金互助的创新试点项目,核心就是通过建立一个社会化的服务机构,也就是取名叫民富中心的社会组织,来孵化培育农民资金互助社,并且为他提供能力建设,同时对他们进行有效的监管。项目主要是围绕这样的几个创新。第一个就是组织创新,就是建立一个社会化服务组织。第二个是制度创新,就是在国家还没有统一的资金互助管理办法的之前,我们先帮助仪陇县政府出台了可操作的一套管理办法,委托民众中心来执行。第三个就是管理创新,就是借鉴国际上先进的成功的合作金融的管理经验和管理办法,完善资金互助业务的管理制度。最后就是能力建设,包括互助社管理人员和农户培训等等一系列的能力建设工作。我们围绕建立服务中心这个制度创新,遵循三个原则,保证资金的安全性、流动性和收益性的平衡;做到四个规范,就是内部治理规范,人员管理规范、贷款产品规范和财务管理规范。民富中心的定位很明确,是一个社会化的服务组织。它是一个平台,不是一个中间商,不是把外部资金倒给农民在中间赚差价;民富中心是非营利的。它是通过收取固定的服务费实现自负盈亏。民众中心的功能,首先是孵化培育资金互助组织,开展资金互助社的建设。第二个是受政府委托,对资金互助社进行管理。同时设立了一个风险准备基金。第三个是受资金互助社的委托,为互助社提供财务代管托管等一些服务。同时帮助互助社之间拆借资金。我们在项目设计的时候,也考虑到民富中心是一个过渡阶段的组织,未来会根据政策的情况,确定民富中心的发展方向,一是可以继续作为第三方平台,为分散的合作社提供服务;或者未来如果政策允许合作社大规模联合成立联合社,民富中心可以内化为联合社内部的管理机构。试点项目取得了不错的成效。在项目结束的时候,试点社的入社资金已经由原来的一千四百多万发展到六千六百多万。受益农户也由原来的三千多户发展到六千八百多户。而且实现了盈利,给农民提供了比较丰厚的分红,因此得到了当地农民的欢迎。互助社的确满足了农民日常生活所需要的小额信贷的需求,填补了农村金融服务的一些空白,起到了促进农村金融发展的作用。我要特别说明的是,在整个过程中,一个很重要因素是仪陇县政府给予了大力支持,提供了很多政策和制度上的保证。在国家还没有制定具体管理办法之前,我们帮助仪陇县政府制定了大量的管理性制度和文件,用于指导当地资金互助的发展。但是试点项目现在也存在一些问题,其一是单纯的资金互助难以解决规模化生产发展和金融服务的需求。再一个就是目前资金互助业务在制度上、法律上依然没有得到保障。农民合作社法在修改的时候,曾经想加入资金互助这条内容,后来没有加进去。所以这是一个很大的缺憾。第三是互助社民主管理机制在农村大的社会环境下,还存在变质的倾向,存在容易被异化成少数人持股或者少数人决策的一种倾向。我们从2018年开始与联合国开发署在资金互助试点基础上,正在仪陇等地开展新的扶贫与可持续发展项目,推动三位一体的农民合作社的发展,把资金互助纳入农民合作组织的框架之内。合作社可以解决互助社的合法身份的问题,也可以通过合作社制度进行管理监督,来保证合作金融的正确方向,不能像农信社一样发生异化。

概括上述试点经验,有专家认为资金互助业务没能有效发展,一个原因是因为监管能力不足,但我认为更关键的问题是监管方向或金融监管思路不对。在国际上,合作金融组织和商业性金融组织是两类完全不同的组织。商业经营组织,它是以盈利为目的,而合作金融组织是非盈利机构,以为社员服务为目的。国际上对合作金融组织的监管,首先不是由金融监管部门负责,而是由合作社的监管部门负责。比如在泰国,是由农业和合作社部对类合作组织进行监管,包括合作金融组织。如果合作金融组织联合成立合作银行,对非特定公众吸收存款和发放贷款的时候,才由金融监管部门加以监管。

所以,如果要有效发展中国的合作金融组织,首先要在中国合作社法里明确合作金融的合理的地位和法律地位,要严格按照合作制原则对合作金融加以监管,也就是民主公开的原则,一人一票的原则,还有非营利原则等。如果合作金融组织业务超出边界,违规向非特定公众开展业务,才要由金融监管部门进行查办。我认为这才是合作金融组织有效的监管思路。