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杜晓山:发展两类扶贫金融类组织 缓解商业金融扶贫困境 2017/1/9 1 来源:中国小额信贷联盟
 

    编者按)2017年1月5日《金融时报》刊载中国小额信贷联盟理事长杜晓山教授题为《发展两类扶贫金融类组织 缓解商业金融扶贫困境》的文章,现将全文转载如下:

 

  日前召开的中央经济工作会议提出,要更有力、更扎实推进脱贫攻坚各项工作,集中力量攻克薄弱环节,把功夫用到帮助贫困群众解决实际问题上,推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。就金融扶贫工作,党中央、国务院及中央有关部门近两年也颁布了若干文件。
  为响应和落实党中央金融扶贫的要求,政策性、商业性和合作性金融机构也都纷纷行动起来,并取得一定的成绩,作出了自己的贡献。但笔者在调研和看到的商业银行报告中发现了一个普遍的、共性的问题,即商业银行金融扶贫面临追求商业利益与金融扶贫成本高、风险大、收益低之间的矛盾。如何处理解决这一困境,在理论和实践中已有一些经验教训,而且,总的说来,这是一个系统工程,需要统筹综合的解决方案。但解决这一困境,从总的指导思想上应是真正理解、认同和践行普惠金融的理念、理论。
  普惠金融理论被引入中国后,一直受到党中央的高度重视,近年来更是进入官方文件。201311月,中国共产党第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式提出“发展普惠金融,鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品”。十八届四中全会明确提出,“加快完善体现权利公平,机会公平”的法律制度,为普惠金融的发展描绘了更广阔的前景。201511月,中央全面深化改革领导小组第十八次会议通过后,又经国务院颁布了《推进普惠金融发展规划(2016-2020)》。规划明确提出,发展普惠金融,目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度,满足人民群众日益增长的金融需求,特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。在20169月份召开的G20杭州峰会上,中国政府还提出了发展数字普惠金融8项高级原则。
  就笔者的认识,我国普惠金融的发展目前仍处于初级阶段。经过各方的共同努力,现已呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点,人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。同时,我们也应十分清醒地认识到,我国普惠金融作为一个宏观、中观和微观组成的完整体系,其发展仍面临诸多问题与挑战。
  党中央要求到2020年要打赢脱贫攻坚战,为此,我们特别要关注低收入和贫困群体的覆盖率和服务深度不足这一普惠金融中最难攻克的金融扶贫短板。而这些问题产生的原因,在微观层面,就往往与商业金融追求商业利益和金融扶弱扶贫成本高、风险大、收益低的矛盾有关,而且,与致力于既扶贫又可持续发展的公益性小额信贷组织和合作金融机构力量弱小有关。
  《推进普惠金融发展规划(2016-2020)》明确要求,“规范发展新型农村合作金融。支持农村小额信贷组织发展,持续向农村贫困人群提供融资服务。”同时还要求,“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位。”习近平主席在20161230日中央深改小组会议上强调,要投入更大精力抓好改革落实,压实责任,提实要求,抓实考核。
  就我个人多年的观察、调研和参与开展扶贫小额信贷组织的实践看,在我国要可持续地真正缓解低收入和贫困群体的金融服务覆盖率和服务深度不足这一最难攻克的短板,除了要建设好金融基础设施,调整金融机构结构,多发展些中小金融机构,从法规、教育方面贯彻落实好普惠金融,尤其是落实服务弱势群体和贫困群体外,还要在普惠金融发展的宏观层面上,即各级政府在法规政策上真正高度重视公益性制度主义(即致力于扶贫的、可持续发展的)小额信贷组织与中西部贫困村资金互助组织的作用,并支持鼓励它们健康发展。
  这两类组织本质上是金融领域的社会企业,是真正专心服务低收入和贫困群体的普惠金融供给方。它们与特惠金融(当前很重要,但弱点是不可持续)依赖外部补贴和担保不同,也与商业性金融(难以持续扶弱扶贫)追求高利润不同,它们的理念、追求和宗旨是扶弱扶贫,运营方式是市场化运作,在财务运作上能实现保本微利,而这是为了可持续和更大规模的扶弱扶贫。这两类组织机构的特点与普惠金融所要求的扶持弱势群体,同时要保证金融机构保本微利可持续发展的特点,是完全吻合的。人民银行副行长潘功胜就明确阐述过,大量的案例使国际社会形成共识,微型金融、普惠金融要在政府政策支持的基础上进行市场化操作,走保本微利的可持续发展之路。潘功胜还提出,负责任的商业组织,需要在追逐商业利益与社会责任之间达到平衡;商业银行的内部绩效评价体系和内部授权体系,要体现这样一种平衡,要有助于微型金融的发展。
  在此,对这两类组织在我国的实际发展状况要作些分析。我认为,迄今为止,我国的公益性制度主义小额信贷组织的很多实践案例表明,其在微观上与世界各国同类组织一样,是成功的,中西部贫困村资金互助组织在微观上也是成功的(同样,不少省区的案例可证明)。但为什么其没有在贫困地区大规模发展起来?主要是因为在宏观上难以说是成功的。因为不同相关部门对它的态度和政策措施有所不同,各地方政府的态度和政策措施差异也很大,它也没有继续扩大发展,总体上也在萎缩。因为从相关部门到一些地方政府对推动这两类最真心实意扶弱扶贫,最愿意认真贯彻落实党中央金融扶贫脱贫要求的金融类组织发展的认识不够、作为不够、担当不够,没有或缺乏在法规和政策上支持它们健康和可持续发展。
  目前低收入和贫困农户普遍缺乏贷款服务,扶贫贷款成本高、风险大、收益低,商业银行由于主客观原因,参与不深入,农信社等金融机构(包括近两年被银监会和央行批准新设的农村金融类机构)由于商业性改制和商业化以盈利为导向,一般也较难解决这方面的问题,而这些保本微利的公益性小额信贷组织和贫困村互助资金项目/组织可以弥补这方面的缺陷,而且公益性和市场化运作的追求正是它们的特点和优势。它们的存在和发展,也有利于推动农村农户信贷服务市场竞争局面的形成,有利于抑制民间高利贷活动。况且,扶贫小额信贷对于改变传统金融扶贫观念(或者依赖外部补贴,或者追求利润最大化)、建立普惠性金融体系、实现社会公平、促进共同富裕都有着重要的现实意义,确应大力扶持。
  我国的公益性(非盈利性)扶贫小额信贷组织,绝大多数设在国家和省级重点扶贫开发县,现有约100家,多借鉴孟加拉“乡村银行”(格莱珉银行)模式,均有五到十几年甚至二十年的发展历史。一般由社团组织、社会组织(不少依托政府机构)建立,它们利用社会筹资,专向中低收入群体和贫困户(多数为妇女)提供小额信贷服务,只发放几千元至几万元贷款,且只发放贷款不吸收社会存款。它们扶贫的社会效益显著,每个县的项目已覆盖了几千到几万户次不等的低收入和贫困农户。它们中的多数也在探索可持续发展之路。而且,其中不少机构已基本具备了既扶贫又达到财务上可持续发展(即保本微利)的水平。它们与贫困村互助资金项目一样,在自觉、主动、积极地真扶贫、扶真贫,而且,经历了时间考验,服务更专业,它们中的优秀者仍在不忘初心,继续前进。但它们普遍一直面临缺乏适宜的法律地位和融资难、融资贵的窘境。
  “贫困村互助资金”项目始于2006年,由国务院扶贫办和国家财政部主导,已在全国中西部农村为主的地区约两万个贫困村推行开展,现有近百亿元的资金在周转,主要来自中央和地方财政投入和农民的股金。这是一支非常现实、宝贵的合作金融的雏形和基础队伍。其中,多数贫困村互助资金项目开展得红红火火,形成了政府支持,农民自有、自管、自享的初级阶段的合作金融形态。然而,也有很多此类项目,无论从外部有效监管,还是从内部规范运营的角度看,都存在不少问题。对这约两万个贫困村互助资金项目,应因地制宜、区别对待、分类指导、妥善处置,但绝不应任其自生自灭。应以此为基础,真正使之发展成为合规、有前景、可持续发展的扶贫资金互助社。由于它们都位于贫困地区,意义尤为重大。而且,它们如能规范正常运营,国家有关部门在制定政策时,可以要求银行向它们提供融资。例如,扶贫合作金融组织可将社员股金作为质押资金放在银行,银行则以适当杠杆率给予其贷款融资。
(原文刊载于《金融时报》,作者为本报专家委员会委员、中国社科院农村发展所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山教授)

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